En dépit de tarifs allant de 241 % à 300 %, le Canada représente le deuxième marché extérieur en importance, après le Mexique, pour les produits laitiers américains.

La question laitière comme enjeu des relations canado-américaines

ANALYSE / Depuis son accession à la présidence américaine, Donald Trump n’a pas cessé d’attaquer l’industrie laitière canadienne l’accusant d’avoir des politiques injustes à l’égard des Américains. Le président américain dénonce particulièrement de manière véhémente le système canadien de la gestion de l’offre.

Le système canadien de quotas mis en place durant les années 1960 protège les producteurs laitiers d’une fluctuation de revenue en fixant le prix du lait et en imposant des droits de douane élevés aux produits laitiers importés. Les producteurs laitiers canadiens se retrouvent ainsi protégés contre la concurrence mondiale en fermant quasi totalement le marché intérieur canadien aux produits laitiers importés.

Le principe de la gestion de l’offre va à l’encontre d’une politique de libre-échange. Ce système fait en sorte que la production de produits laitiers n’augmente pas au Canada. Or, sauf pour les questions touchant l’agriculture et la culture, où le pays se montre très protectionniste, le Canada est largement libre-échangiste.

Entre-temps, la question laitière est devenue un enjeu important américain pour des raisons géopolitiques. Une première raison découle des sanctions imposées par les États-Unis à la Russie en 2013-2014. Les Russes ont riposté en se tournant vers l’Europe pour combler leur besoin en produits laitiers. Plus encore, l’Europe mit fin en 2014 à son système de quotas qui avait gelé pendant 30 ans sa production agricole. Ce changement de politique eut comme effet d’entraîner une baisse marquée des prix des produits laitiers sur le marché mondial.

En 2018, l’exportation des produits laitiers américains se compliqua davantage. L’administration Trump imposa des droits de douane de 25 % sur 34 milliards de produits chinois en juillet. La Chine répliqua en imposant réciproquement différents produits américains, dont les fromages. Les exportations de produits laitiers américains vers la Chine chutèrent en conséquence d’un tiers.

Par ailleurs, la production laitière américaine ne cessa de croître. En 2014, les États-Unis produisaient 93.5 milliards de litres de lait. En 2018, cette production atteignait 98,8 milliards, soit une augmentation de 5,5 %. Comme la consommation intérieure ne suivait pas, la tentation était grande d’exporter davantage. D’ailleurs, en dépit des tarifs chinois, 2018 est une année record d’exportations de produits laitiers avec 15,8 % de la production américaine.

Dans la perspective américaine, la question est aggravée par la concentration de la production laitière dans un nombre limité d’États. Le Michigan et le Wisconsin accaparent ensemble 30 % de la production américaine. Plus encore, la production laitière augmenta de 10 % au Wisconsin entre 2014 et 2018. La hausse fut encore plus grande au Michigan avec une croissance de 16 %. Or, ces deux États jouèrent un rôle crucial dans l’élection de Trump en 2016. Ceux-ci pourraient aussi être tout aussi importants lors des présidentielles de 2020.

Un des premiers gestes du président Trump en janvier 2017 fut de se retirer du Partenariat transpacifique (PTP). Cet accord allait permettre aux 11 autres pays signataires d’exporter un milliard de dollars supplémentaires en produits laitiers aux États-Unis. Pour Trump, le PTP menaçait donc directement sa base électorale.

Entre-temps, le Canada modifia sa réglementation concernant l’importation de produits laitiers diafiltrés (concentrés de protéines de lait). La nouvelle réglementation entra en vigueur le 1er février 2017, soit 10 jours après l’assermentation de Trump. Compte tenu de la surproduction américaine, Trump fut outré par cette réglementation. Cette controverse allait entraver la renégociation de l’ALENA.

Jusqu’en 2016, les producteurs laitiers du Wisconsin pouvaient vendre leur lait diafiltré en Ontario exempt de douanes où il était utilisé dans la fabrication de fromage. Or, sous la nouvelle réglementation, les fabricants canadiens de fromage purent acheter à meilleur prix des produits laitiers canadiens. Les producteurs du Wisconsin voyaient ainsi leur surplus de lait s’accroître.

En dépit de tarifs allant de 241 % à 300 %, le Canada représente le deuxième marché extérieur en importance, après le Mexique, pour les produits laitiers américains. En 2018, le Canada importa 792 millions de dollars américains de produits laitiers allant du beurre au fromage en passant par les protéines de laits et autres dérivés de lait. En contrepartie, le Canada exporta pour 149 millions de dollars de produits laitiers aux États-Unis.

Dans l’AEUMC, l’accord commercial nord-américain en remplaçant de l’ALENA, le Canada ouvrit quelque peu son marché aux produits laitiers américains. Dorénavant, les producteurs américains auront accès à 3,59 % du marché canadien. Le changement est minime, si nous considérons qu’en vertu de l’accord du PTP, ils avaient obtenu 3,25 %.

L’octroi ou non d’un accès majeur au marché canadien pour les produits laitiers américains est une question vitale pour le Canada. Toute concession pouvant atteindre 10 %, voire 15 %, comme demandé par les Américains, signifierait la disparition graduelle de la plupart des fermes laitières canadiennes en l’espace de cinq ou dix ans. Face aux fermes américaines, les fermes canadiennes ne sont tout simplement pas concurrentielles, surtout que les fermiers canadiens ne bénéficient pas de larges subventions gouvernementales comme aux États-Unis.

En dépit des lancements de menaces, de l’imposition de tarifs sur l’acier et l’aluminium canadiens et de la profération d’injures par Donald Trump tout au long de 2018, le Canada n’avait pas d’autres choix que de se tenir debout. Le gouvernement fédéral était conscient de l’importance politique de la question laitière au Canada, particulièrement au Québec et en Ontario. Aussi, il était déterminé à protéger la spécificité canadienne dans ce secteur névralgique.

Gilles Vandal est professeur émérite à l’École de politique appliquée de l’Université de Sherbrooke.